الثلث الرئاسي في مجلس الأمّة الجزائري

الثلث الرئاسي وأثره على استقلالية مجلس الأمّة

على ضوء التعديل الدستوري لسنة 2008

المحور الأول: السلطة التقديرية لرئيس الجمهورية في تعيين ثلث أعضاء مجلس الأمّة

كأول خطوة نشير أنّ المؤسّس الدستوري الجزائري تبنّى منذ دستور 1996 نظام المجلسين في البرلمان، وذلك بموجب المادة 98 منه، والّتي نصت على أنّه: » يمارس السلطة التشريعية برلمان يتكون من غرفتين، وهما المجلس الشعبي الوطني ومجلس الأمّة... « .

ولكن الأمر الّذي يهمنا أساسا هو الغرفة الثانية والمتمثلة في مجلس الأمّة والّتي نشأت لعدة أسباب منها ما هو سياسي كمنع الاستبداد من قبل الغرفة الأولى –  المجلس الشعبي الوطني في الجزائر –  على أساس أنّ هذا الأخير منتخب مباشرة من قبل الشعب، وأنّ السلطة التشريعية إذا كانت مشكلة من مجلس واحد قد يؤدّي إلى عرقلة عمل الحكومة والاستبداد بالسلطة خاصة في حالة تحقيق المجلس الواحد الأغلبية، الأمر الّذي يؤدّي في غالب الأحيان إلى تهميش الأقلية الموجودة داخله، وفي النهاية تأسيس حكومة على مقاسه، ولذلك كان من اللّازم إنشاء الغرفة الثانية لتحقيق التوازن بين المؤسسات الدستورية، وتوسيع التمثيل الاجتماعي والإقليمي، وتخفيف حدّة النزاعات بين البرلمان والحكومة. بالإضافة إلى أسباب تشريعية، كمنع التسرع في وضع القواعد القانونية من قبل المجلس الواحد[1]، وعليه فمجلس الأمّة هو بمثابة هيئة تفكير على مستوى إعداد القانون، وذلك من أجل تحسين صياغة النّصوص القانونية وتطويرها خاصة وأنّه يضم كفاءات في مختلف المجالات[2]. 

لكن، رغم إنشاء هذا المجلس – مجلس الأمّة – إلّا أنّ السـلطة التنفيـذية هيمنت عليه وذلك من خلال منح رئيس الجمهورية الحق في تعيين ثلث (1/3) أعضائه، وهـذا ما نصت عليه المـادة 101 في فقرتـها الثـالثة [3]. إذ أنّه من خلال تفحص نص هذه المادة تبيّن أنّ المؤسّس الدستوري الجزائري قد أعطى لرئيس الجمهورية صلاحية استخدام سلطة التعيين باعتباره الممثل الأول للشّعب، وهذا من أجل رفع المستوى وتحسين التمثيل داخل البرلمان وإحداث جزء من التوازنات السياسية من خلال إشراك الشخصيات والكفاءات الوطنية، والّتي لا تحسن الخوض في المعارك الانتخابية والاندماج في الأعمال السياسية والحزبية[4]، فرئيس الجمهورية إذًا يقوم بهذا التعيين من اجل إكمال النقص الّذي  قد يطرأ على المجلس.

أضف إلى ذلك, أنّ تعيين الثلث الرئاسي يدخل في إطار ممارسة رئيس الجمهورية للسلطة الّتي خوّلها له الدستور في التعيين في الوظائف والمهام المنصوص عليها دستوريا[5]، وتبعا لذلك قضت المادة الأولى من المرسوم الرئاسي رقم 99-240 المتعلّق بالتعيين في الوظائف المدنية والعسكرية على أنّ رئيس الجمهورية من بين ما يعيّن أعضاء مجلس الأمّة وفق الشروط المنصوص عليها في المادة 101 من دستور 1996 المحتفظ بها في التعديل الدستوري سنة 2008[6].

ومنه تمّ إدخال تعيين الثلث الرئاسي لمجلس الأمّة في طائفة التعيينات في الوظائف المدنية والعسكرية، وبالتالي يمكن القول بأنّ الأعضاء المعيّنون هم عبارة عن موظفين عامين ينطبق عليهم القانون الأساسي للوظيفة العمومية[7]، ماعدا القواعد المتعلّقة بالترقية والتقاعد، الأمر الّذي يجعل من هذا العضو في مركز قانوني  ممتاز[8]. هذا من جهة، ومن جهة أخرى لا يجوز لرئيس الجمهورية أن يفوّض سلطة تعيين ثلث أعضاء مجلس الأمّة لأيّ شخص أو مؤسسة أخرى مهما كانت، على أساس أنّ الدستور  لم يحدد طريقة أخرى لتعيينهم، والدّليل على ذلك نص المادة 87 الفقرة الأولى[9]، إضافة إلى نص المادة 87 الفقرة الثانية[10]، والّتي بدورها منعت تفويض رئيس الجمهورية سلطته في تطبيق الأحكام المنصوص عليها في المواد 77 و 78.

وطبقا لهذه النّصوص القانونية نجد أنّ رئيس الجمهورية يتمتع لوحده بهذه السلطة في تعيين ثلث أعضاء مجلس الأمّة. و بناءا على هذا لم يتم التنصيص على قيود فعلية لهذه السلطة، لذلك فإنّ شرط اختيار هذا الثلث من بين الشخصيات والكفاءات الوطنية يعد معيارا فضفاضا[11]؛ أي عدم وجود معيار دقيق بشأن الفئات محل التعيين، ومنه يطرح التساؤل ما المقصود بالشخصيات الوطنية، وحتى الكفاءات الوطنية. كيف يتم الحكم عليها؟ هل من خلال الشهادات المحصل عليها أم من التجربة الطويلة؟[12]. كما يطرح تساؤل آخر مفاده أنّ الثلث الرئاسي الّذي يعيّنه رئيس الجمهورية هل أستطاع أن يعكس مكونات الأمّة؟، لذلك تجد رئيس الجمهورية يملك سلطة تقديرية في التعيين دون منافس، مما يسمح له باختيار المساندين لسياسته.

هذه السلطة التقديرية المتروكة لرئيس الجمهورية وحده في تعيين الثلث تترجم مخاوف واضعي التعديل الدستوري من وجود أغلبية داخل الغرفة الأولى – المجلس الشعبي الوطني – تخالف توجهات السلطة التنفيذية[13].

وعليه لابد من توسيع التمثيل داخل مجلس الأمّة، وذلك بضم من يمثلون المنظمات والجمعيات سواء الاقتصادية أو الاجتماعية وحتى المجتمع المدني، لأنّ الأمّة ليست مكوّنة من مواطنين مجردين بل من أفراد منخرطين في جماعات ونقابات ومنظمات مهنية، وبالتالي فكل قرار يتخذ في هذا المجلس يرضي جميع الأطراف، الأمر الّذي ينجم عنه تحقيق العدالة والاستقرار[14]. هذا من زاوية، ومن زاوية ثانية اشتراط التخصص من خلال الشهادة المحصّل عليها والتجربة الطويلة باعتبار انّها مؤسسة دستورية تخضع لأحكام قانونية خاصة تنظمها.

المحور الثاني: أثر الثلث الرئاسي المعيّن على استقلالية مجلس الأمّة

انطلاقا من أنّ المؤسّس الدستوري الجزائري منح لرئيس الجمهورية حق تعيين ثلث أعضاء مجلس الأمّة، إلّا أنّ هذا الحق أدّى إلى المساس بمبدأ الفصل بين السلطات من الناحية العضوية، لأنّ استقلال الثلثين المنتخبين من حيث إسناد السلطة مشوب بتدخل السلطة التنفيذية في تكوين هذا المجلس، وبالتالي يبقى غالبا العضو المعيّن مدين بالولاء للشخص الّذي عيَّنه وليس للشعب[15]. كما أنّ هذا الأخير لم ينتخبه ولم يكن سببا في وصوله إلى ذلك المنصب، الأمر الّذي بدوره يؤثِّر على الثلثين المنتخبين[16]، وعلى ضوء هذا تنعدم رقابة مجلس الأمّة على عمل الحكومة. وفي الأخير يصبح المجلس عبارة عن دمية يتم تحريكها متى شاءت السلطة التنفيذية.

والجدير بالذكر، أنّ الثلث المعيّن داخل مجلس الأمّة يؤدّي إلى التقليل من حرية هذا الأخير، على أساس أنّ رئيس الجمهورية من جهة يتحكّم في تركيبته البشرية، ومن جهة أخرى يؤثّر على سير العمل التشريعي، ممّا يجعل هذا المجلس في موضع خدمة الحكومة. وعليه فإنّ اشتراط المؤسّس الدستوري الجزائري الثلث الرئاسي لم يكن اعتباطيا، وإنما كان الهدف منه تمكين السلطة التنفيذية بقيادة رئيس الجمهورية من الوقوف ضد أي نص قانوني صوّت عليه المجلس الشعبي الوطني لا يتفق مع توجهاتها[17].

وكذلك رئيس الجمهورية بواسطة هذا الثلث يهيمن ويسيطر على الوظيفة التشريعية، لأنّ المشاريع حتى تصبح قوانين لابد أولا من الموافقة عليها من قبل المجلس الشعبي الوطني، ثم يصادق عليها مجلس الأمّة بأغلبية ثلاثة أرباع (¾)[18]، ومنه فعدم اشتراك الثلث الرئاسي يخفق ويطيح أي مبادرة خاصة المبادرات الّتي تقدّمها المعارضة[19]، ومن ثمّ فالثلث الرئاسي له دور حاسم في إصدار القوانين المصوّت عليها من قبل المجلس الشعبي الوطني[20]. إذ يمكن لربع أعضاء مجلس الأمّة زائد واحد (¼ + 1) المعيّنين خاصة أن يؤثّروا سلبا في العملية التشريعية كاملة حتى ولو تم التصويت على النّص القانوني بالإجماع من قبل المجلس الشعبي الوطني، ومنه ففارق صوت واحد على مستوى الغرفة الثانية يفصل في مصير النّص القانوني المقدم لمناقشته والمصادقة عليه[21]، بمعنى رياضيا أن فارق الصوت هذا يساوي بالمقابل 462 أصوات المجلس الشعبي الوطني زائد 107 أصوات مجلس الأمّة أي ما مجموعه 569 صوت[22].

وعليه، فإنّ هذا الثلث المعيّن يحوّل مجلس الأمّة من غرفة مهمّشة في إعداد القوانين ومناقشتها إلى غرفة معرقلة تتمتع بحق لا يتمتع به المجلس الشعبي الوطني، وهو حق الفيتو الّذي يمتلكه رئيس الجمهورية، إذ يستطيع أن يجمّد به النّصوص القانونية الّتي لا تتماشى مع سياسته وأهدافه، ويرى الأستاذ أحمد محيو: »  أنّ مجلس الأمّة يراقب عمل المجلس الشعبي الوطني، وهو بمثابة أداة لمنع صدور أي قانون يتعارض وتوجهات السلطة التنفيذية « [23]. زد على ذلك، فإنّ الثلث الرئاسي الموجود في مجلس الأمّة  يؤثّر على استقلالية المجلس الشعبي الوطني، وذلك من خلال رفضه المصادقة على المبادرات البرلمانية، الأمر الّذي يترتب عليه اجتماع اللّجنة المتساوية الأعضاء الّتي تعدّل في النّصوص محل الخلاف بموافقة من الحكومة[24]، وبالتالي يؤدّي اعتراض مجلس الأمّة إلى إعادة صياغة الّنص وبطريقة غير مباشرة يسنّ مجلس الأمّة نص القانون[25].

ومن أجل كل هذا، يمكن القول أنّ فكرة الثلث الرئاسي لاقت العديد من الانتقادات، على اعتبار أنّها لا تتماشى والممارسة الديمقراطية، وأنّها وسيلة لفرض هيمنة السلطة التنفيذية بقيادة رئيس الجمهورية على البرلمان[26]، ومن ثمّ على المؤسّس الدستوري أن يعيد النظر في تركيبة مجلس الأمّة، و تمكينه من أداء وظيفته، لأنّ إبقاء المجلس على هذه الشاكلة يؤدّي بطبيعة الحال إمّا إلى جهاز للانسداد وعدم الاستقرار، أو مجرد غرفة للـتأييد، ويصبح يشكل عنصرا موثوقا لضمان حقوق الأقلية في وجه قانون الأغلبية[27].

وأمّا بالّنسبة لحجم سقف النّصاب القانوني نلاحظ أنّ المؤسّس الدستوري الجزائري قيّد من حرية مجلس الأمّة في مقابل التساهل مع المجلس الشعبي الوطني. كما لم يفرّق بين النّصاب المطلوب للمصادقة على القوانين العادية والقوانين العضوية داخل مجلس الأمّة، وهذا على عكس المجلس الشعبي الوطني[28].

وهو الأمر الّذي جعل الأستاذ عبد الرحمن عزاوي ينادي بضرورة إعادة النظر في النّسبة العالية لسقف النّصاب القانوني للتصويت والمصادقة على النّصوص التشريعية على مستوى مجلس الأمّة، على أساس أنّ النّصاب القانوني المطلوب في مجلس الأمّة غير منطقي، ومن ثمّ وجب الاعتماد إمّا على نظام الأغلبية المطلقة أو نظام الثلثين على الأكثر، والقول بغير ذلك يجعل من مجلس الأمّة يقوم بدور الكابح فقط لعمل الهيئة التشريعية[29].

---

[1]سعاد عمير، النّظام القانوني لمجلس الأمّة، مقالة لمجلة الفكر البرلماني، الجزائر، العدد15، فيفري 2007، ص ص 22-23.

[2] للاستزادة أنظر، حميد مزياني، مرجع سبق ذكره، ص 33.

[3] المادة 101 ف 3 من دستور 1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه:  »ويعيّن رئيس الجمهورية الثلث الآخر من أعضاء مجلس الأمّة من بين الشخصيات والكفاءات الوطنية « .

[4] سليمة عبّة، مرجع سبق ذكره، ص 73.

[5] المادة 78 البند 1 من دستور1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه: » يعيّن رئيس الجمهورية في الوظائف والمهام الآتية: 1- الوظائف والمهام المنصوص عليها في الدستور... « .

[6] المادة الأولى من المرسوم الرئاسي رقم 99- 240 المؤرّخ في 19-10-1999 المتعلّق بالتعيين في الوظائف المدنية والعسكرية للدولة، ج. ر. ع. 76 الصادرة في 31-11-1999.

[7] الأمر 06-03 المؤرخ في  13 جويلية 2006 المتعلّق بالوظيفة العمومية، ج، ر، ع، 46 الصادرة في 16 جويلية 2006.

[8] عقيلة خرباشي، مركز مجلس الأمّة في النّظام الدستوري الجزائري، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في كلية الحقوق، جامعة باتنة، سنة  2009-2010، ص 118.

[9] المادة 87  ف 1 من دستور 1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه: » لا يجوز بأي حال من الأحوال أن يفوّض رئيس الجمهورية سلطته في تعيين الوزير الأول وأعضاء الحكومة وكذا رؤساء المؤسسات الدستورية وأعضائها الّذين لم ينص الدستور على طريقة أخرى لتعيينهم «  والّذي يَعنِينا من نص هذه المادة هو عبارة أعضاء المؤسسات الدستورية، والمؤسسات الدستورية الّتي تهمنا في هذا المجال هو مجلس الأمّة  وبالتحديد الأعضاء المعيّنون في هذا المجلس.

[10] المادة 87 ف 2 من دستور 1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه:  » كما لا يجوز أن يفوّض سلطته في اللّجوء إلى الاستفتاء وحل المجلس الشعبي الوطني، وتقرير إجراء الإنتخابات التشريعية قبل أوانها، وتطبيق الأحكام المنصوص عليها في المواد 77و78.... «.

[11] دلال لوشن، الصلاحيات التشريعية لرئيس الجمهورية، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون، جامعة باتنة، سنة 2011-2012، ص 120.

[12] عقيلة خرباشي، مركز مجلس الأمّة...،مرجع سبق ذكره، ص 119.

[13] محمد مهاد بن قارة، مبدأ الازدواجية في السلطتين التنفيذية والتشريعية ضرورة أم تقييد، رسالة لنيل شهادة الماجستير في القانون، جامعة الجزائر، سنة 2012، ص 112.

[14]المرجع نفسه، ص 86.

[15] عيسى طيبي، مرجع سبق ذكره، ص 25.

[16] عقيلة خرباشي، مرجع سبق ذكره، ص 51.

[17] لمزيد من التفاصيل أكثر راجع :

 - رابح شامي، مكانة مجلس الأمّة في البرلمان الجزائري، مذكرة لنيل شهادة الماجستير في القانون، جامعة تلمسان، سنة 2011-2012،     ص 67.

- نبيلة لدرع، التفرقة بين المجال التشريعي والمجال التنظيمي في النّظام الجزائري، مذكرة لنيل شهادة الماجستير في القانون العام، جامعة الجزائر، سنة 2003-2004، مرجع سبق ذكره، ص 86.

[18] أنظر:

 - المادة 120 ف 3 من دستور 1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه: » يناقش مجلس الأمّة النّص الّذي صوّت عليه المجلس الشعبي الوطني ويصادق عليه بأغلبية ثلاثة أرباع ( ¾) أعضائه « .

- المادة 123 ف 2 من دستور 1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه: » تتم المصادقة على القانون العضويّ، بالأغلبية المطلقة للنواب وبأغلبية ثلاثة أرباع ( ¾ ) أعضاء مجلس الأمّة « .

 - المادة 60 من النّظام الداخلي لمجلس الأمّة، المؤرّخ في 20 شعبان 1420 الموافق لـ 28 نوفمبر 1999، ج. ر. ع 84 لسنة 1999، ص 15.

[19] أنظر، ليلية قلو، العلاقة القائمة بين البرلمان والسلطة التنفيذية (دراسة مقارنة بين النّظام الجزائري ونّظام الولايات المتحدة الأمريكية)، مذكرة لنيل شهادة الماجستير في القانون، جامعة البليدة، سنة 2009، ص 56.

[20] منيرة بلورغي، مرجع سبق ذكره، ص 188.

[21] لمزيد من التفاصيل أكثر راجع :

- عبد الرحمن عزاوي، ضوابط توزيع الاختصاص بين السلطتين التشريعية والتنفيذية (دراسة مقارنة في تحديد مجال كل من القانون واللائحة)، في النّظام الدستوري الجزائري، الجزء الثاني، دار الغرب للنشر والتوزيع، الجزائر، سنة 2011، ص 210- 215-  216-  320-  321.

- عبد الرحمن عزاوي، آليات تنظيم العملية التشريعية طبقا لأحكام الدستور والقانون العضوي 99-02 لسنة 1999 المتعلّق بتنظيم العلاقة البينية لغرفتي البرلمان والحكومة، مجلة العلوم القانونية والإدارية، كلية الحقوق جامعة أبي بكر- تلمسان، العدد 4، سنة 2006 ص 26.

[22] رابح شامي، مرجع سبق ذكره، ص 66. 

[23]Voir, A. Mahiou, note sur la constitution Algérienne du 28 Novembre1996, L’Annuaire de L’Afrique du   Nord (A.A.N, tome 35, CNRS, 1996, p 486 .                                                                                                     

 ذكر من قبل، قاوي إبراهيم، مرجع سبق ذكره، ص 39.

[24] المادة 120 ف 4 و5 من دستور 1996 المعدّل سنة 2008 نصت على أنّه: » و في حالة حدوث خلاف بين الغرفتين، تجتمع، بطلب من الوزير الأول، لجنة متساوية الأعضاء من أعضاء كلتا الغرفتين من أجل اقتراح نص يتعلق بالأحكام محل الخلاف.

تعرض الحكومة هذا النّص على الغرفتين للمصادقة عليه، ولا يمكن إدخال أي تعديل إلّا بموافقة الحكومة « .

[25] هشام جلّال، مرجع سبق ذكره، ص 40.

[26] وليد شريط، السلطة التشريعية من خلال التطور الدستوري الجزائري، أطروحة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام، جامعة تلمسان، سنة 2011-2012، ص 172.

[27] محمد عمران بوليفة، الدور المعدّل لمجلس الأمّة في الوظيفة التشريعية، مجلة المفكر، العدد العاشر، جامعة بسكرة، ص 292- 293.

[28] راجع، عبد الرحمن عزاوي، ضوابط توزيع الاختصاص بين السلطتين التشريعية والتنفيذية (دراسة مقارنة في تحديد مجال كل من القانون واللائحة) في النّظام السياسي الجزائري، مرجع سبق ذكره، ص 208.

[29] لمزيد من التفاصيل  أكثر راجع:

- عبد الرحمن عزاوي، أليات تنظيم العملية التشريعية طبقا لأحكام الدستور والقانون العضوي 99-02 لسنة 1999 المتعلّق بتنظيم العلاقة البينية لغرفتي البرلمان والحكومة، مرجع سبق ذكره، ص 26.

- عبد الرحمن عزاوي، ضوابط توزيع الاختصاص بين السلطتين التشريعية والتنفيذية (دراسة مقارنة في تحديد مجال كل من القانون واللائحة) في النّظام السياسي الجزائري، مرجع سبق ذكره، ص 360.